解讀台灣地方創生政策，讓行動數據成為推動幫手，打造精準公共治理

我不是人口統計專家，但我是一個數據治理的信仰者。地方創生的政策緣起有一部分來自台灣人口結構的改變。從二○一七年開始規劃這項政策後，我一直追蹤人口統計資料的發布並關心其解讀。

二○二四年元月十日，內政部公布二○二三年的人口統計，各媒體內容幾乎都有這句話：「終止二○二○年以來連續三年人口數負成長」，台灣的總人口數來到二三四二萬四四二人。

看到這個訊息，第一時間還蠻開心的，但接下來就覺得不可思議，因為我每個月追縱的出生人數顯然都遠低於死亡人數，但怎麼會累加到全年，突然從負轉正，較二○二二年增加十五萬五八○二人，媒體還做了算術說，平均每天增加四二六‧八五人。

面對台灣人口結構的實相

仔細看下去才發現，二○二三年的「人口自然增加人數」（出生減去死亡）是「負的六萬九七九七人」，但「人口社會增加人數」（遷入減去遷出）是「正的二十二萬五五九九人」，自然增加與社會增加的差額是「正數」。乍看標題好像沒有錯，但台灣連續四年「生不如死」的趨勢，一樣沒有改變。

那麼社會增加人數哪裡來？疫情期間旅外國人「被除籍」，在疫情解封後，許多權益必須回復（特別是健保資格），所以再遷入的結果，讓社會增加的幅度變大。

我認為二○二一與二○二二年的人口數拜疫情之賜，所呈現的數字意義不大，合理解讀台灣人口是否處於一個向下滑落的趨勢，應看二○二○年疫情剛起及二○二三年疫情解封的比較，確實三年內我們減少了十四萬餘人。

因為出生率持續探底、老化速度加快及人口紅利的提早結束，國家的整體資源應如何重新分配、國土的均衡發展政策應如何重新思維，才能維持台灣的競爭力，才是國安隱憂及應直球對決的議題。

當戶籍及常住人口在短期內很難期待有突破性的增加時，地方創生所要打造的區域均衡發展，讓人口回流及不外流的島內移動就變得格外重要。如何吸引關係人口、移動人口，讓他們挹注及振興地方的經濟、帶動地方活絡，就是現階段台灣推動地方創生所需要的策略與方法。但要如何詮釋我們努力的成果並設定目標呢？（延伸閱讀：疫情助攻下的流動之島，從關係人口到二地居，實踐不只一地的生活想像）

數據治理的挑戰

常見在企業管理上發揮正面且積極功能的關鍵績效指標─KPI（Key Performance Indicators），如果移植至公部門，會水土不服還是可以彌補政府不足？過去中央政府的預算與施政計畫，曾引進KPI的量化指標，最後多半流於形式，仔細研究，公務員閉門造車所定的指標，既不K，也不P，更不是I，許多公務員擔心KPI量化難以達標，會影響考績或要提出說明，不明就裡地普設低標，最後發現，所有達成率都超過百分之百。這種為KPI而KPI的結果，不但增加行政成本，也增加行政負擔，多半是做白工，又沒有辦法說明施政的品質。

政府提供的公共服務，涵蓋面廣，這些職能多半難以量化，換言之，政府施政的效能與效率判定不能只仰賴KPI這項工具。

五年過去了，如何展現台灣推動地方創生的成果或設定KPI？公部門的態度有何改變？我一直很關注。（延伸閱讀：台灣地方創生｜第一個五年的回顧與反思，創生政策如何更好？）

創生目標該怎麼設定？

二○二四年二月一日行政院院會通過「打造永續共好地方創生計畫（2025-2028）」，並在網站上發布訊息，簡報其中有五個數字引起我的好奇：建立關係人口二十三萬人次、促進青年留鄉／返鄉一‧一萬人次、增加工作機會一‧二萬人次、促進觀光人潮七四六萬人次，提升地方整體營收二十億元。

首先，這五項指標設定的理由與內涵代表什麼？其次是公開資訊中沒有說明計算的基礎、標準，因此無法得知這些數字代表的意義。這究竟是二‧○版的成果還是三‧○版的KPI？如果是前者，我想知道「人次」如何計算？

院會後媒體報導的重點有二，一是未來四年行政院拍板投入六十億預算推動地方創生，二是將促進一·三萬青年在家鄉打拚。林林總總的數字，除了預算部分可以理解是為了編列下年度總預算案必須先卡位外，其他數字都讓我有點摸不著頭緒，究竟指的是預期執行率還是期望指標？

二○一九年啟動台灣地方創生計畫時，之所以不設KPI，倒不是怕設定的太高調或被批評不專業，而是這個必須長期做、動態調整的政策，橫跨各部會的施政計畫，本來就受限於許多主客觀因素，又有縣市政府的配合和地方發展的綜合面向要考慮。如果沒有採取科學基準的評估指標作為根據，寧可先以均衡發展為目標，秉持努力做、不間斷的務實精神，是我對地方創生推動的基本態度。

讓行動數據成為政策推動的幫手

科技的進步早就把我們帶入行動數據的時代。數據是新能源、新資產，數據新經濟不只用於企業、科學研究，公部門如果要精準公共治理就不該忽略數據的功能與效用。

地方創生的推動不是靜態的，它需要人流、物流的海量數據作依據，縮短期程來調整商業模式、人才招募的策略。績效的評估更需要設定許多節點和標準，給予最適切的價值論述，才能符合永續發展的需求與成本最小化、效益極大化的目標。我們期待，公部門多把資源挹注在開發數據治理的工具，並且公開資訊，讓相關利害關係人得以運用。每一分預算都用在刀口上，減少經常性打水漂的補助，讓地方團隊能盡速斷奶，自力更生。

*本文同步刊登於微笑台灣2024春季號《行水路》，非經同意請勿轉載。

責任編輯：沈若瑄
核稿編輯：李佩書